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   五年规划确定的沉大工程项目，是国度发展战术落地的沉要抓手。从“一五”打算执行的156个沉大建设项目，到“十三五”规划执行的165项沉大工程项目，每个五年规划都离不开沉大工程项主张有力支持。“十三五”规划165项沉大工程项主张造订和执行，习近平总书记主持中央财经辅导幼组会议专题听取汇报，强调要把落实165项沉大工程项目与推动供给侧结构性鼎新结合起来，支持各类市场主体，以各类大局参加项目执行。李克强总理主持国务院常务会议，屡次钻研165项沉大工程项目简直定和推动工作，要求创新机造，抓好落实。

为确保“十三五”规划165项沉大工程项目得到有效落实，进一步提升“十四五”规划沉大工程项目造订和执行水平，在国度发展鼎新委规划司的领导下，在国度开发银行的支持下，北京大学经济与民生钻研中心与中国国际工程征询有限公司成立课题组，聚焦沉大工程项主张执行机造和投融资模式，发展了系统、深刻的钻研。

课题组深刻江苏、河南、四川、新疆等东中西部典型省份和科技部、生态环境部、交通运输部、工业和信息化部、铁路总公司调查钻研，通过实地调查、调阅资料、座谈互换等多种方式，梳理分析“十三五”规划165项沉大工程项目推动过程中的重要做法、经验和问题，总结提炼执行机造和投融资模式的通用性、法规性特点，以及必要深入美满的建议。现将有关重要结论汇报如下。

一、“十三五”规划165项沉大工程项目执行的概况

“十三五”规划165项沉大工程项目列在23个专栏中，凭据执行内容，分为以形成固定资产为重要指标的“硬”性沉大项目和以推动政策执行为重要指标的“软”性沉点工作两类。沉大项目又细分为单项工程和打捆项目，沉点工作又细分为一次打算、分步执行的工作和滚动打算、综合执行的工作。

表1 “十三五”165项沉大工程项目分类汇总表

早年三年执行情况评估看，165项沉大工程项目进展情况优良，项目开工率之高、建设进度之快、量化指标实现情况之好，为鼎新盛开以来各个五年规划最优。截至2018年底，165项沉大工程项目细化的770项具体工作中，按建设状态统计，已建成的占2.7%，在持续推动的占91.9%，在发展前期工作的占5.3%；按进度情况统计，快于预期和根基切合预期的占98.2%，有所滞后的仅占1.8%。

165项沉大工程项目涉及科技创新、产业升级、基础设施、生态环保、民生改善等多多领域，其顺利执行对稳增长、调结构、惠民生、补短板作出了沉要贡献。好比大型客机C919成功试飞，中国尺度动车组“回复号”实现时速350公里贸易运营，新能源汽车产销量居世界第一，天然气水合物试采获得沉大突破，风电、太阳能装机均居世界第一，宽带中国工程实现4G网络覆盖超98%的全国人丁、5G技术发展规模组网建设和利用示范工程，村落穷困人丁三年削减3915万人、易地扶贫搬迁870万人等等。

从执行中存在的重要问题看，凭据“十三五”规划纲领中期评估汇报和本课题组钻研，重要有五个方面：一是多部门参加、涉及国度部委与处所当局的沉大工程项目，指标责任必要进一步明确，相互之间的协调机造有待美满。二是沉大工程项目执行中政策配套和体造鼎新滞后，未能全面体现优先准则。三是一些部委假造的“十三五”专项规划与规划纲领专栏明确的165项沉大工程项目衔接不紧、落实不细。四是民间本钱参加沉大工程项目执行的动力不及、渠路不畅，阐扬市场机造配置资源的作用不够。五是经营性、准经营性和非经营性沉大工程项目资金保险机造尚出缺失、筹资难度大。六是科技创新沉大项目在关键主题技术领域不足沉大突破，创新生态系统不美满。

二、“十三五”规划165项沉大工程项目执行机造的钻研

通过实地调研和梳理分析，“十三五”规划165项沉大工程项目执行机造有三个凸起特点。

（一）“三个一”的顶层设计

国度发展鼎新委牵头成立的“一个文、一本帐、一项定期汇报造度”，是一个两全协调、纵横联动的顶层设计。“一个文”：即经国务院赞成，发展鼎新委印发《关于两全推动“十三五”165项沉大工程项目执行工作的定见》，在健全执行机造、强化监测监督、美满保险措施、营造优良环境方面，有总体部署和具体要求，将165项沉大工程项目拆分细化为770项具体工作，逐条明确了重要指标、指标责任单元、执行规划、关键节点，做到件件有人认领、事事跟踪查核。“一本帐”：即165项沉大工程项目已经成立施前进展台账，蕴含年度指标、工作进展、投资规模、面对难点等23项内容，执行过程中定期滚动更新，做到“一帐在手，成竹在胸”。“一项汇报”：即各牵头单元每年对施前进展进行一次全面调度，形成一份监测分析汇报，有针对性地采取推动措施，对于部门进度滞后项目实时督导约谈，有效地推进了沉大工程项目按打算执行。165项沉大工程项目第一牵头单元有27个，结合牵头单元有31个。

（二）分歧领域沉大工程项主张合用机造

沉大工程项目属性差距性较大，要凭据差距性选择合用性的推动机造。好比，在能源环境、交通运输、高新技术和沉大设备等领域，既要阐扬当拘逆顾作用，又要阐扬市场主导作用；而在城乡、区域协调发展和社会事业领域则重要依附当局主导，合适选取当局与企业合作（如PPP模式）建设、治理和运营的沉大工程项目，以调动各个方面的积极性，更好地提升效能和效益。

表2 分歧领域沉大项目合用机造比力

（三）沉大工程项目执行机造的根基架构

钻研批注，沉大工程项目执行机造能够概括为“333”的IMO框架系统，蕴含造度（I）、机造（M）、运作（O）三个维度。其中，造度（I）蕴含当局关系、市场机造和职能定位三个方面；机造（M）蕴含投融资机造、综合开发机造和治理机造三个方面；运作（O）蕴含事前治理、事中治理和过后治理三个方面。选取关键成功成分分析法（KSF)，各项身分的沉要性评价，从高到低顺次是当局关系、职能定位、投融资机造（极其沉要），治理机造、综合开发机造、市场机造（沉要）、事前、事中和过后治理（较沉要）

三、“十三五”规划165项沉大工程项目投融资模式的钻研

沉点分析当局投资为主和社会投资为主的沉大工程项目在投融资模式上的特点及问题，以及经营性项目、准经营性项目及非经营性项目等分歧项主张投融资模式。

   （一）当局投资为主模式的特点及问题

“十三五”165项沉大工程项目无数拥有公共产品性质，属于敌灾事权领域，正表部性强，出现当局投资为主的特点。从投资方式看，重要是四种方式：股权投资、债权投资、当局采购、当局补助。股权、债权投资通常以当局的投资平台作为投资主体，能够形成资产；当局采购若是固定资产，则可形成资产，若是无形服务，与当局补助一样无法形成资产。从资金起源看，重要是四个方面：税收收入、当局性基金收入、国有本钱经营收入和发行债券。

目前当局投资面对的问题：一是存在事权上移、支出责任下移的景象。中央部门对处所当局有配套出资的要求，处所财政压力加大。二是处所当局有投资激昂，向上转移债务风险,往往将工程项目落地作为第一指标，对负债率器沉不够，甚至等待政策变动或由上级解决。三是急剧增长的债务职守减弱了处所当局的融资能力。固然我国当局负债率不到40%，但近些年处所当局债务增长过快，每年呈万亿级以上规模，且有大量隐性债务，中央当拘泥管越来越严。四是处所财政支出能力的约束使当局主导的投资增长空间有限,大规模的减税，民生类刚性支出的不休增长，当局用于工程项主张投资受到限度。

   （二）社会投资为主模式的特点及问题

社会投资与当局投资的重要方式一样，蕴含股权投资、债权投资。对于社会投资而言，“十三五”165项沉大工程项目投资收益普遍不高、融资成本高、回收期长，往往看沉当局赐与付费补助或承诺回购和担保等政策。社会投资对风险更为敏感，越发注沉防备政策风险、施工风险、运营风险、市场风险、司法风险等；同时较多地要求维持本钱的合理流动性，一旦前提成熟，通常采取让渡、证券化等方式实现退出。

目前社会投资面对的问题：一是社会本钱界定吞吐，往往把当局财政投资以表的投资统称为社会投资。国有企业成为处所当局沉大项目落地的投资融资平台，通过负债融资再投资的景象普遍存在，导致部门国有企业负债率过高。二是收益分享微风险分；觳唤∪，当局换届、重要辅导改观和政策产生变动等城市直接影响当局和谈的执行，收益不足保险，项目风险加大。三是去杠杆和资产治理新规，使社会本钱在股权融资、银行贷款、融资租赁、信任投资等方面面对新的要求，融资门槛越来越高，难度越来越大，融资方式和渠路必要进行沉新调整。

    （三）非经营性、准经营性、经营性项主张投融资模式

“十三五”165项沉大工程项目可划分为三类：非经营性、准经营性、经营性项目，其投资主体、资金渠路、运作模式各有分歧。

非经营性项目。是指提供公共产品和服务的项目，自身无直接投资收益。重要的投融资模式，一是当局投资的传统模式，多级当局财政资金和当局刊行通常债券作为资金起源，当驹旖台公司掌管运作。二是当局付费的“PPP”模式，通过市场竞争机造，吸引社会投资人参加，专业运营公司运作。此类项目如“高尺度农田建设”项目，当局直接投资或付费，农田设计运营公司具体掌管执行。

准经营性项目。是指提供的产品和服务属于“消费效用不成宰割”的准公共产品，仅靠市场机造难以达到供求平衡，必要当局参加或补助能力实现。重要的投融资模式，一是构建拥有信誉或抵押贷款能力的市场化主体，奉行特许经营等造度。二是选取使用者付费或引入当局可行性资金缺口补助等方式。此类项目蕴含部门铁路、公路和供水、供气、供热、资源节约、生态治理等项目。

经营性项目。是指以项目自身的资产情况和现金流量作为举债和还贷的基础。投资主体最为宽泛，有国有企业、民营企业、中表合伙企业等。此类项目蕴含电力、水运、航空、物流等

？萍祭嗥笠档拇葱孪钅，拥有高风险、高回报的特点，在种子期、草创期，当局的疏导资金往往赐与支持。从国际上看，美国当局对高科技产业领域直接投入的沉点放在技术研发阶段，日本高科技企业的投融资模式是“企业投入+银行信贷+当局疏导和激励”。

    四、美满“十四五”规划沉大工程项目执行机造和投融资模式的建议

当前，假造“十四五”规划前期钻研已经正式启动。若何优化美满沉大工程项主张执行机造和投融资模式，确保沉大工程项目可能得到高质量、高效能落实。在总结经验，分析不及的基础上，提出六点建议。

第一，成立五年规划沉大工程项主张两全协调机造。鉴于五年规划沉大工程项目执行，至今在国度层面未有一个两全协调的机造，建议由国务院牵头，发展鼎新委和有关重要部门参与，成立五年规划沉大工程项目推动辅导幼组。一是掌管列入规划的沉大工程项主张钻研和遴选，明确储蓄、审核、执行等各环节的具体要求，确保切合全局性、基础性、战术性、规范性和拥有优良的经济社会效益的总体要求。二是明确沉大工程项目执行的责任造，向有关部门、各省级人民当局下达沉大工程项目指标工作责任书，加强指标查核，奖优罚劣。三是定期调度沉大工程项目推动情况，协排解决遇到的沉大问题。

第二，严格五年规划沉大工程项主张主体责任。鉴于“十三五”规划中多部门牵头、涉及中央与处所双方的沉大工程项目部门存在责任不清的问题，建议进一步严格和细化牵头部门出格是第一牵头部门的主体责任，当真钻研并清澈界定内涵天堑，提出可量化的指标工作和建设内容，层层分化到有关参加部门、处所当局，形成了如指掌、环环相扣的责任链条和工作清单，把责任与压力层层传导下去。

第三，强化五年规划沉大工程项主张优先保险。鉴于部门沉大工程项目指标工作与资源配置处于“两张皮”的脱节状态，建议钻研成立沉大工程项主张身分优先保险机造，体现差距性，凸起沉要性，实现资源配置的供需衔接和倾斜，在资金筹措、建设用地、环境评估、项目选址等前期审批事项上赐与优先保险，有关指标必要时由国度两全调剂解决，开设地皮、环评、用海、涉军审批的绿色通路，优化流程，缩短功夫。

第四，美满五年规划沉大工程项主张投融资模式。鉴于沉大工程项目投资规模大、建设周期长、资金供需矛盾凸起，为此建议：一是美满沉大工程项目中央投资补助政策，属于中央事权的项目，优化中央财政建设性资金支出结构，两全保险建设投资需要；属于中央和处所共同事权的项目，采取等比例支持、等额支持等差距化的中央投资补助方式。二是钻研设立沉大工程项目专项债券，造订沉大工程项目专项债券刊行指引，通顺沉点项目直接融资渠路，与开发性金融机构加强对接，将沉大工程项主张融资需要纳入抵押补充贷款（PSL）等低成本资金支持领域。三是更多阐扬各类市场主体的沉要作用，积极为沉大工程选取PPP模式创造前提，加快美满民间本钱进入城市轨路交通等垄断性领域的体造机造，优化融资规划设计，激励保险资金和股权投资基金参加，选取资产证券化等方式，疏导和吸引社会本钱。

第五，尝试五年规划沉大工程项目执行的全过程监督。鉴于沉大工程项目执行的沉要性和周期性，建议将“全性命周期治理”理想贯通执行过程，规范立项、执杏注监测、协和谐验收等各个环节治理尺度。成立沉大工程项目督办造度，工程项目业重要定期向牵头部门报送施前进度及有关问题等信息，牵头部门要实时统计、分析、调度、协调，并定期向国务院汇报；审计机关要跟踪审计，推动党政辅导干部经济责任同步审计；定期组织全国性沉大工程项目督查，使用现代信息伎俩成立沉大工程项目绩效治理系统。

第六，加强五年规划沉大工程项主张动态治理。鉴于沉大工程项目涉及面广、前期工作深度参差不齐，新情况、新变动带来的影响，建议对沉大工程项目执行情况对峙每年评估，抓好中期评估，凭据监测评估了局进行动态治理和合理调整，能上则上、该调则调。对存在沉大造约成分、建设资金不落实、大幅新增处所当局债务的项目，实时调整退出沉大工程项目清单。成立沉大工程项目补充机造，对切合中央宏观调控要求、前期工作基础较好的项目，经充分论证后能够纳入沉大工程项目清单。